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让《消法》第32条落到实处

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发布时间:2019-09-05 08:48 来源:
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  在不少地方,预付卡消费纠纷日趋增多,已经成为市场监管部门普及运用《消费者权益保护法》(以下简称《消法》),深入推进放心消费创建工作过程中遇到的一个突出问题。
  以笔者所在单位(原北京市工商局丰台分局方庄工商所)辖区为例,仅2018年至2019年,就收到1500余件预付卡消费纠纷投诉。其中,涵盖健身、餐饮、教育培训、汽车服务、娱乐等多个行业,涉及具备较大规模或者较高知名度的经营者,而且涉诉金额大,甚至引起地方党政领导的关注。这样,就给市场监管部门带来了较大压力,对普及运用《消法》、妥善处理消费纠纷提出了更高要求。
  《消法》第32条规定:“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定,在各自的职责范围内,采取措施,保护消费者的合法权益。有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见,及时调查处理。”
  梳理现行法律法规规章会发现,专门针对预付卡消费纠纷问题作出规定,有力规制侵害消费者权益行为的条款并不多。商务部曾出台《单用途商业预付卡管理办法(试行)》,但法律位阶比较低、内容不够详尽、执行效果不佳,无法适应服务类行业的高速发展。
  例如该办法第二条规定:“从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人在中华人民共和国境内开展单用途商业预付卡业务适用本办法。”这样一来,虽对适用范围进行了定义,但也意味着现阶段容易集中爆发的健身类、教育类预付卡消费纠纷投诉、举报,并不能适用该办法进行处理。
  而在《侵害消费者权益行为处罚办法》第10条中,也提出了一个前提条件,即经营者违约,未按约定提供商品或者服务。也就是说,如果涉及消费者原因造成约定无法履行的不适用本条。而从市场监管部门调查了解的情况看,除因商家关门引起的群访群诉外,大多数的预付卡消费纠纷都是由于消费者个人主动提出退费所造成的。
  笔者在调查中了解到,预付卡消费纠纷较多,主要有以下两方面原因:发卡门槛低、企业主体责任意识不强;缺乏统一的示范合同文本,导致利用不公平条款侵害消费者权益现象普遍。因此,在今后普及运用《消法》时,应着力强化协同监管,使职能部门能够在大的框架下各司其职,形成强大合力,让老百姓真正感到预付卡这类事情“有人管,管得好”。
  建议在现有管理办法基础上,出台地区性的单用途预付卡管理规定,一是注意严格把好预付卡主体入口关,在审查环节对发卡主体经营住所、履约担保、许可资质作出具体要求,最大限度消除后续经营隐患;二是把个体工商户以及健康护理类、文体娱乐类企业法人纳入到规定适用范围内,缩小现有规定遗留下来的“灰色地带”;三是完善法规实施细则,提高违规成本,特别是提升对未按规定进行备案行为的处罚上限,使发卡主体不敢更不想违规;四是试行存款保证金制度,对发卡商家所收取的预付卡销售款项委托第三方予以托管;五是明确商务部门在处理预付卡领域争议争端、违法行为查处的责任主体地位,其他行政机关也应依据自身职责认真履职。要形成预付卡领域责任倒查机制,把强化问责作为行政部门治理预付卡乱象问题的重要抓手。
  建议打造由属地街乡以及商务、市场监管、公安、教育、卫生、税务、金融、应急保障等部门共同参与的预付卡消费协同监管体系。其中,要通过签订备忘录方式进一步明确管理原则,将责任区域进行划地分解,让各职能部门真正做到有的放矢。要借助“街乡吹哨,部门报到”机制,整合资源,加强联动。要建立发卡主体信息共享渠道,提前进行风险研判。对可能导致市场主体“跑路”的问题,由属地牵头协调各方制定解决方案。对已经爆发的群访群诉事件,由各职能部门协同进行集中统一处置。

□北京市丰台区市场监督管理局 徐洪涛 陈嘉伟 胡洺东

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