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市场监管总局反垄断局主要负责人就《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》答记者问

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发布时间:2019-08-30 08:56 来源:
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  近日,市场监管总局公布了《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》(市场监管总局12号令,以下简称《暂行规定》)。市场监管总局反垄断局主要负责人就《暂行规定》接受记者采访。
  问题1:制定出台《暂行规定》的背景和主要考虑是什么?
  答:《反垄断法》实施10余年来,反垄断执法机构积极查处滥用行政权力排除、限制竞争行为,积累了较为丰富的执法经验,但也面临执法机制不完善、标准不统一、程序不规范等问题。党和国家机构改革后,市场监管总局承担反垄断统一执法职责,为贯彻落实党的十九大“打破行政性垄断”战略部署,适应市场监管体制改革和反垄断执法体制改革需要,有效预防和制止滥用行政权力排除、限制竞争行为,做好新形势下反垄断工作,有必要在总结现有执法经验的基础上,制定出台一部统一的制止滥用行政权力排除、限制竞争行为部门规章,为市场监管部门依法行政提供制度保障,解决执法中遇到的迫切问题,推动构建统一、规范、高效、权威的反垄断执法体系。市场监管总局在充分调研、广泛听取多方意见的基础上,立足我国经济发展的实际情况,以《反垄断法》为依据,制定了《暂行规定》。
  制定出台《暂行规定》主要有四个方面的考虑:
  一是整合原有部门规章。《反垄断法》实施后,国家发展改革委制定了《反价格垄断规定》《反价格垄断行政执法程序规定》,原国家工商总局制定了《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》,分别对制止滥用行政权力排除、限制竞争行为进行了规定。机构改革后,有必要对上述4部规章进行整合,更好服务于反垄断统一执法需要。
  二是细化《反垄断法》相关规定。《反垄断法》关于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定相对较为原则,为进一步提高可操作性,需要通过制定部门规章的形式对《反垄断法》规定予以细化。
  三是为执法和守法提供明确指引。《暂行规定》在继承原有制度基础上,注重对已有执法经验的总结,加强制度创新,着眼于提高执法透明度和可预见性,既规范反垄断执法机构的执法行为,又为行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依法行政提供明确指引。
  四是统一央地两级机构执法标准。为加强和优化反垄断职能,市场监管总局已授权省级市场监管部门负责相应的反垄断执法工作。《暂行规定》对制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的执法程序和实体规则作了全面系统的规定,有利于统一执法尺度,提高办案质量。
  问题2:对于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的反垄断执法,《暂行规定》建立了怎么样的执法机制?
  答:全面深入推进制止滥用行政权力排除、限制竞争行为反垄断执法工作,需要以科学、有效的执法机制为支撑。《暂行规定》对此作了三个方面的规定:
  一是建立了央地两级执法体制。考虑到滥用行政权力排除、限制竞争的现象还广泛存在,为推动构建统一开放、竞争有序的市场体系建设,有效维护市场公平竞争,形成上下联动的良好执法局面,市场监管总局于2018年12月下发了《关于反垄断执法授权的通知》(国市监反垄断〔2018〕265号),建立了两级反垄断执法体制,授权省级市场监管部门负责本行政区域内滥用行政权力排除、限制竞争行为的反垄断执法工作。《暂行规定》对此以部门规章形式予以确认。
  二是明确了各自的管辖范围。考虑到执法实际的需要,对于在全国范围内有影响的、省级人民政府实施的、案情较为复杂或市场监管总局认为有必要直接查处的滥用行政权力排除、限制竞争行为案件,主要由市场监管总局负责查处。当然,对于上述滥用行政权力排除、限制竞争行为,市场监管总局也可以指定省级市场监管部门查处。考虑到执法中可能遇到的问题和困难,如省级市场监管部门发现不属于本部门查处范围,或者虽属于本部门查处范围,但有必要由市场监管总局查处的,根据《暂行规定》应当及时向市场监管总局报告。
  三是规定了委托调查制度。为更好发挥地方市场监管部门在反垄断执法工作中的作用,《暂行规定》规定了委托调查制度。市场监管总局在查处涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为时,可以委托省级市场监管部门进行调查,省级市场监管部门在执法中,也可以委托下级市场监管部门进行调查。同时,受委托的市场监管部门在委托范围内,以委托机关的名义实施调查,不得再委托其他行政机关、组织或者个人进行调查。在执法实践中,滥用行政权力排除、限制竞争案件可能涉及跨省(自治区、直辖市)开展调查,《暂行规定》对省级市场监管部门间的协助调查机制作了规定。
  问题3:《暂行规定》对限定交易行为进行了哪些具体细化?
  答:限定交易行为是指根据《反垄断法》第三十二条规定的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织限定或变相限定单位或个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品和服务(以下统称商品)的行为。限定交易行为通过限定只有特定经营者才能进入相关市场的方式,将其他经营者排除出市场之外,剥夺了市场主体公平参与市场竞争的权利,排除、限制了竞争,也损害了下游用户和消费者的自由选择权。《暂行规定》第四条对《反垄断法》规定的限定交易行为进行了细化,主要有三种情况:
  一是通过行政手段限定或变相限定。包括采用明确要求或暗示下游用户与特定经营者交易的方式,采用对其他经营者拒绝或拖延行政审批、使其无法进入市场的方式,采用对其他经营者重复检查、对其进入市场设置障碍的方式,采用对其他经营者不予接入平台或网络、使其无法正常经营的方式等。
  二是在招标投标中进行限定或变相限定。主要是在招标投标中,对经营者参与投标设置不合理限制,限定只有特定所在地、所有制形式、组织形式的经营者才能参与投标,使得许多潜在的投标人无法获得投标资格,只有特定的经营者才能够中标、提供商品。
  三是通过项目库、名录库等方式限定或变相限定。主要是在没有法律、法规依据的情况下,通过设置项目库、名录库等,将特定经营者纳入其中,规定只有入库的经营者才能向下游用户提供商品,使项目库、名录库以外的其他经营者无法参与市场竞争。
  需要说明的是,限定交易行为的表现形式具有多样性的特点,本条所列举的只是执法实践中发现的较为典型和常见的限定交易行为。为此,本条中也增加了兜底条款,以便对其他限定交易行为进行规制。
  问题4:《暂行规定》对妨碍商品自由流通行为做了哪些具体规定?
  答:妨碍商品自由流通行为是指《反垄断法》第三十三条规定的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织妨碍商品在地区之间的自由流通行为。商品的自由流通是构建统一开放、竞争有序市场体系的前提条件,是实现市场在资源配置中发挥决定性作用的基础。妨碍商品自由流通是一种典型的地方保护主义行为,造成地区封锁和地域分割,阻碍了全国统一大市场的形成。《暂行规定》第五条对《反垄断法》规定的妨碍商品自由流通行为进行了细化,主要包括四种情况:
  一是对外地商品在收费等方面进行歧视。主要包括对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准,或规定歧视性价格、实行歧视性补贴政策。这些行为将导致外地商品无法具备与本地商品同等的竞争条件,从而会在竞争中处于不利地位。
  二是对外地商品设置标准、技术等方面的壁垒。如对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准,或对外地商品采取重复检验、重复认证等措施,从而阻碍、限制外地商品进入本地市场、参与竞争。
  三是采用行政许可、备案手段设置障碍。具体是在没有法律、法规依据的情况下,通过对外地商品设置专门的行政许可、备案,或在实施行政许可、备案时,对外地商品设定区别于本地商品的条件等,使外地商品无法顺利进入本地市场。
  四是采用设卡或信息化手段阻碍。如在没有法律、法规依据的情况下,在道路、车站、港口等地设置关卡,或在软件、互联网上设置屏蔽,直接导致外地商品无法进入本地市场,或本地商品无法运出。
  此外,妨碍商品自由流通行为的表现形式也是多种多样的,除列举的典型表现形式外,本条也设置了兜底条款。
  问题5:《暂行规定》明确了哪些招投标中的不当限制行为?
  答:招投标中的不当限制行为是指《反垄断法》第三十四条规定的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织排斥或限制外地经营者参加本地招标投标活动的行为。招标投标的目的是通过公开竞争的方式遴选出优质的经营者中标,而限制外地经营者参与招标投标,将缩减竞争参与者的范围,不利于实现优胜劣汰,弱化了招标投标的作用,妨碍市场的公平竞争。《暂行规定》第六条对《反垄断法》规定的招投标中的不当限制行为进行了细化,具体有四种情况:
  一是不依法发布信息。不依法发布信息,外地经营者就可能无法获知招标投标的具体情况,从而错失了参与招标投标的机会。
  二是直接拒绝外地经营者参与招标投标。具体是直接明确不接受外地经营者参与本地特定的招标投标活动,使外地经营者没有机会参与本地特定招投标中的市场竞争。
  三是在资质等方面歧视外地经营者。包括对外地经营者设定高于本地经营者的资质要求、评审标准等,使原本符合参与招标投标条件的外地经营者被排除在外。
  四是变相限制外地经营者参与招标投标。如设置一些资格、技术和商务条件,使得外地经营者难以满足,而这些条件与招标项目的具体特点、实际需要并不相适应,与合同的履行也无关联,从而变相限制了外地经营者参与本地招标投标。
  招投标中的不当限制行为还可能有其他的表现形式,因此本条也设置了兜底条款。需要说明的是,《暂行规定》第四条第一款第(二)项与第六条虽都是针对招标投标的规定,但所规制的行为有所区别。前者是针对招标投标领域限定交易情况多发的实际情况专门设定的条款,规制的是在招标投标中限定或变相限定特定投标人中标的情形,此种滥用行政权力行为排斥的对象不仅包括外地经营者,也可能包括本地经营者。后者主要是对《反垄断法》第三十四条的细化,规制的是滥用行政权力排斥或限制外地经营者参加本地招标投标活动的行为。
  问题6:《暂行规定》对投资或设立分支机构限制行为进行了哪些细化?
  答:投资或设立分支机构限制行为是指《反垄断法》第三十五条规定的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织排斥或限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构的行为。经营者在本地投资或设立分支机构,可以实现资金、技术、人员等要素的自由流动,而为保护本地企业,限制外地经营者投资或设立分支机构的行为,则限制了要素的自由流动,阻碍了市场机制发挥作用,妨碍了市场公平竞争。《暂行规定》第七条对《反垄断法》规定的投资或设立分支机构限制行为进行了细化,主要包括三种情况:
  一是采用直接拒绝的方式。即明确外地经营者不得在本地投资或设立分支机构,从而无法实现要素自由流动。
  二是采用设置限制的方式。包括在没有法律、法规依据的情况下,限制外地经营者以多大规模、采用何种方式进行投资,或限制外地经营者在何处、采用何种商业模式设立分支机构,从而阻碍经营者自主决策。
  三是采用歧视性待遇的方式。如与本地经营者相比,对外地经营者在投资、经营规模、经营方式、税费缴纳上规定不同的要求,或在安全生产、节能环保、质量标准等方面实行歧视性待遇,从而导致外地经营者投资或设立分支机构后面临不公平竞争,对在本地投资或设立分支机构的意愿降低。
  此外,本条也采用兜底条款的形式,以全面覆盖各种可能的投资或设立分支机构限制行为。
  问题7:《暂行规定》对强制经营者从事垄断行为做了哪些具体规定?
  答:强制经营者从事垄断行为是指《反垄断法》第三十六条规定的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织强制经营者从事《反垄断法》规定的垄断行为。经营者作为市场主体,相互间的公平、自由竞争是实现优化资源配置的动力。强制经营者从事垄断行为,不但侵害了经营者依法享有的经营自主权,也会破坏正常的市场竞争秩序。与经营者自行从事垄断行为相比,由于行政权力的强制性,强制经营者从事垄断行为对市场竞争的危害性更大。《暂行规定》第八条对《反垄断法》规定的强制经营者从事垄断行为进行了细化,主要是两种情况:
  一是强制经营者从事垄断行为。即采用行政命令等方式,强制、组织经营者达成、实施垄断协议、从事滥用市场支配地位等《反垄断法》规定的垄断行为。
  二是变相强制经营者从事垄断行为。即采用行政指导等方式,引导经营者达成、实施垄断协议、滥用市场支配地位等《反垄断法》规定的垄断行为。
  问题8:《暂行规定》对制定含有排除、限制竞争内容的规定行为做了哪些具体规定?
  答:制定含有排除、限制竞争内容的规定行为是指《反垄断法》第三十七条规定的行政机关制定含有排除、限制竞争内容的规定行为。制定含有排除、限制竞争内容的规定行为主要是一种抽象行政行为,具有以不特定的人或事为对象、效力具有普遍性、规定可以反复适用等特点,这种行为排除、限制竞争往往影响面更广、副作用更大。《暂行规定》第九条对《反垄断法》规定的制定含有排除、限制竞争内容的规定行为进行了细化,主要是:
  一是明确了行为的具体形式。列举了包括规定、办法、决定、公告、通知、意见、会议纪要等常见的形式。
  二是明确了此类规定的内容。主要是市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的内容。
  三是明确了规定的种类。具体包括规章、规范性文件和其他政策措施。
  问题9:《暂行规定》对举报滥用行政权力排除、限制竞争行为有何具体规定?
  答:根据《暂行规定》第十条,举报与反垄断执法机构通过依据职权发现、上级机关交办、其他机关移送、下级机关报告等途径一样,均是反垄断执法机构发现涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为的途径。而且从执法实践看,举报是反垄断执法机构发现涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为案件线索的最主要渠道。《暂行规定》对举报做了三个方面规定:
  一是明确了举报人权利和反垄断执法机构义务。对滥用行政权力排除、限制竞争行为,任何单位和个人均有权向反垄断执法机构举报。反垄断执法机构应当为举报人保密,且对于举报采用书面形式并提供事实和证据的,应该进行必要的调查。
  二是列举了书面举报的内容。书面举报一般包括举报人基本情况,被举报人基本情况,涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为的相关事实和证据,是否就同一事实已向其他行政机关举报或向人民法院提起诉讼,为举报人的举报行为提供明确指引。对于被举报人信息不完整、相关事实不清晰的举报,受理机关可以通知举报人及时补正。
  三是明确了接收举报材料的对象。举报人除可向市场监管总局和省级市场监管部门举报外,也可以向省级以下市场监管部门举报。省级以下市场监管部门应将收到的举报材料及时报送省级市场监管部门。
  问题10:《暂行规定》对滥用行政权力排除、限制竞争行为的查处做了哪些具体规定?
  答:《暂行规定》对查处滥用行政权力排除、限制竞争行为做了以下四个方面的规定:
  一是明确“查处”的定义。《反垄断法》规定,对滥用行政权力排除、限制竞争行为,反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。考虑到提出依法处理的建议不是行政处罚,《暂行规定》中首先明确“查处”是指“进行调查,提出依法处理的建议”。
  二是明确调查程序。反垄断执法机构经过必要调查决定是否立案。立案后应及时依法向有关单位和个人了解情况,收集、调取证据。调查中,市场监管总局可以委托省级市场监管部门、省级市场监管部门可以委托下级市场监管部门进行调查,省级市场监管部门也可商请相关省级市场监管部门协助调查,但受委托单位不得再委托其他行政机关、组织或个人进行调查。
  三是明确四种处理方式。对于当事人在立案前的调查期间已采取措施停止相关行为,消除相关后果的,可以不予立案;经调查,认为构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的,可以向有关上级机关提出依法处理的建议;调查期间,当事人主动采取措施停止相关行为,消除相关后果的,可以结束调查;经调查,认为不构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的,应当结束调查。
  四是明确调查结论的公开。《暂行规定》明确,对于反垄断执法机构认为构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的,依法向社会公开,通过信息公开进一步增强反垄断执法的透明度,也强化对滥用行政权力排除、限制竞争行为的社会监督。
  需要说明的是,根据《暂行规定》,对于在调查期间,当事人主动采取措施停止相关行为,消除相关后果,滥用行政权力排除、限制竞争行为已得到制止的,可以不再向有关上级机关提出依法处理的建议。这有利于给予被调查单位明确的预期,促使其配合反垄断执法机构的调查,及时纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为,减少对市场公平竞争的损害,降低执法成本,实现《反垄断法》的立法目标。同时,对于违法情节较为严重或其他必要的情形,反垄断执法机构仍可以根据《暂行规定》向有关上级机关提出依法处理建议。
  问题11:制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的调查处理具有很强的复杂性和专业性,市场监管总局授权省级市场监管部门开展执法后,《暂行规定》在统一执法标准、强化执法监督方面做了哪些制度安排?
  答:授权省级市场监管部门开展执法后,确有必要加强执法监督,规范执法标准,统一执法尺度。为此,《暂行规定》做了四个方面的规定:
  一是明确了行政建议书的内容。行政建议书是反垄断执法机构履行法定职责,依法向有关上级机关提出依法处理建议的重要载体。为了强化执法监督,规范执法活动,《暂行规定》规定了反垄断执法机构向有关上级机关提出依法处理建议的,应当制作行政建议书,载明有关事项,包括主送单位名称、被调查单位名称、违法事实、被调查单位的陈述意见及采纳情况、处理建议及依据、反垄断执法机构名称、公章及日期等。
  二是强调了统一执法标准。《暂行规定》明确市场监管总局应当加强对省级市场监管部门查处滥用行政权力排除、限制竞争行为的指导和监督,统一执法标准。省级市场监管部门应当严格按照市场监管总局相关规定查处滥用行政权力排除、限制竞争行为。
  三是建立案件处理前报告制度。《暂行规定》明确省级市场监管部门在提出依法处理的建议或结束调查前,应当向市场监管总局报告。市场监管总局将对案件的事实、法律依据和定性处理等进行分析研究,统一执法尺度。
  四是明确立案和案件处理后的备案机制。《暂行规定》明确省级市场监管部门应当自立案之日起7个工作日内,向市场监管总局备案,便于市场监管总局掌握全国案件查办情况,做好监督和指导。省级市场监管部门提出依法处理的建议后7个工作日内,向市场监管总局备案,便于市场监管总局掌握案件处理情况,加强执法监督。
  问题12:根据《暂行规定》,省级以下市场监管部门不是反垄断执法机构,如何承担制止滥用行政权力排除、限制竞争行为相关工作?
  答:根据《暂行规定》,省级以下市场监管部门承担接收举报材料、发现案件线索和根据省级市场监管部门委托进行调查等工作。《暂行规定》第十三条第一款规定,省级以下市场监管部门收到举报材料或者发现案件线索的,应当在7个工作日内将相关材料报送省级市场监管部门。《暂行规定》第十六条第二款规定,省级市场监管部门在查处涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为时,可以委托下级市场监管部门进行调查。
  《暂行规定》规定省级以下市场监管部门可以接收举报材料或发现案件线索,主要是从执法实践看,滥用行政权力排除、限制竞争行为的实施主体以市、县行政机关居多,省级以下市场监管部门可以接收举报材料或发现案件线索,有利于便利举报人举报,及时发现涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争案件。同时,由于反垄断执法机构仅包括市场监管总局和省级市场监管部门,《暂行规定》明确案件仅由具有管辖权的反垄断执法机构负责受理,省级以下市场监管部门不是受理机关,应将相关材料和线索及时报送省级市场监管部门。

□本报记者

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